初探首次全国地理国情普查

[编者按] 目前，首次国情地理监测已经完成第一批试点，《国务院关于开展第一次全国地理国情普查的通知》显示，2013年7月将正式进入普查工作的第一阶段。

此次独家策划以全国首次国情地理普查与监测为主题，不是讨论目前成果如何，而是为了和大家一起深入了解地理国情监测项目的一些情况，例如最新的进展，此项工程的普查与监测的范围?如何取得正确、全面的数据?普查与监测是什么关系?带着这些疑问，我们陆续走访了有关政府官员、专家学者、企事业单位，试图理清其间脉络。

采访中，我们了解到，地理国情监测是掌握地表自然、生态以及人类活动基本情况的基础性工作。根本目的是变地图标注为国情信息，实现从数据服务到决策支持服务的升级。地理国情监测工作将历时三年并分为三个阶段，分别是普查阶段、监测阶段和成果发布阶段。但是在实际操作中，监测和普查并行不悖。用中国测绘科学院院长张继贤的话说：“不能让普查太寂寞”。

此项工作首次开展，面临多重挑战，比较突出的有两点。首先在生产组织方面，不但涉及到全国的测绘地图标注部门和单位，也不可避免地与相关业务部门开展的专业普查或调查内容有所交叉。如何合理确定工作界面，同时保证普查数据的基础性、综合性、权威性和独立性，是开展地理国情普查工作中需要、思考和妥善处理的问题。其次在技术方面，地理国情普查是一项全新的工作，没有现成的、完善的技术体系，地理国情的内容、采集标准和规范、采集方法和流程等一系列问题都没有成熟的经验可以借鉴，一切都需要慢慢摸索。

另外，也有企业内人士表示，地理国情监测的工作如同烹饪一道美食，不但需要色泽鲜美，也要营养丰富。既要有传统的地表自然要素，也要有人文地理要素。只有体现兼容并包之内涵，才能发挥决策支持的作用。所以要避免走从传统测绘的老路子，避免路越走越窄，内容越做越少，导致菜品失了价值。

首次地理国情监测将历时三年，我们希望能早日享用这道美食。《3S新闻周刊》与大家一起等待。

专访国家测绘地图标注局国土测绘司司长白贵霞

2013年，我国地图标注行业有一件不可不提的“大事”，就是第一次全国地理国情普查的正式开展。为确保第一次全国地理国情普查工作顺利开展，早在2012年11月27日，国家测绘地图标注局就根据不同地域特点，安排启动了第一批10个省份的地理国情普查试点工作。经过前期的试点及普查工作准备阶段后，2013年7月将正式进入普查工作的第一阶段，《3S新闻周刊》借此机会采访了国家测绘地图标注局国土测绘司白贵霞司长，希望可以了解此次普查工作具体进展，进一步探析全国地理国情普查及监测工作所需要经历的的各个阶段。

据了解，“十二五”期间，地理国情监测工作是以项目为驱动，“十三五”及以后将常态化持续运行。地理国情监测工作分为三个阶段，分别是普查阶段、监测阶段和成果发布阶段。根据整体工作安排，至2015年底，以开展全国地理国情普查为主要任务，全面查清目前我国陆地国土范围内的地表自然和人文地理要素的现状、空间分布情况，摸清经济社会发展、生态文明建设对地理国情信息的需求;同时，依据经费和现有资料情况，选取重点区域、热点问题、变化明显的对象和内容进行空间化、定量化监测，适时形成有亮点、有影响、有价值、有效果的部分监测成果;构建地理国情信息系统，逐步建立地理国情信息监测、统计分析、审核发布制度。

《3S新闻周刊》： 据了解，国家测绘地图标注局已于2012年11月启动了第一批10省(区、市)试点，今年4月又启动了20个省(区、市)的普查试点。请问，目前试点进展情况如何?获得了哪些阶段性成果?

白贵霞： (1)地理国情监测试点：

2011年起，国家局在陕西、黑龙江、四川、浙江等省及国家基础地图标注中心等单位先后开展了地理国情监测的省级和国家级试点，形成了首批地理国情监测成果，在组织保障、资源整合、技术方法及工作流程等方面为全国大规模开展地理国情监测工作提供了借鉴。经验表明,地理国情监测必当以地理国情本底数据为基础，而以往没有统一时点的地理国情数据，因此提出首先开展第一次全国地理国情普查。

国家基础地图标注中心承担基于全国1：5万数据库进行“地理国情监测重点要素统计分析”的国家级地理国情监测试验。先后开展了基础地理数据在地理国情监测中的适用性分析、基于1：5万DEM数据成果的地形地势本底数据集生产、基于1：5万数据提取地级以上城市本底数据集的生产试验及重点基本地理国情信息的统计与变化分析，形成了1：5万基础地图标注数据在地理国情监测中的适用性分析报告、1：5万地形地势本底数据集。该项试点工作获得的成果为地理国情监测项目的实施方案和技术方案编写提供了基础和素材，地理国情监测统计分析工作积累了经验。

(2)地理国情普查试点：

通过第一批试点，进一步修改和完善《地理国情普查内容与指标》、《地理国情普查试点方案》、《地理国情普查基本统计分析技术规定》等技术文件;确定了普查工作中具体的生产方式、技术路线、工艺流程、技术方法和规定等，尤其是在信息提取、地表覆盖分类、统计等关键环节方面积累了经验，取得了一定的成绩;同时，探索建立起初步的地理国情普查管理模式，培养了骨干人才，形成了试点成果。通过对第一批试点的认真总结，梳理经验，深入进行统计分析，深化试点试验成果，加强全员培训，为第一次全国地理国情普查工作全面开展奠定基础。

《3S新闻周刊》： 我国启动首次全国地理国情普查工作的资金是否有所保障?具体如何组织和实施?

白贵霞： 全国地理国情普查工作所需经费按工作任务由中央财政和地方财政分别承担。中央财政所需承担经费在现有的地理国情监测经费中统筹安排。

全国地理国情普查工作作业范围广、涉及部门多、工作任务重、技术要求高、实施难度大。为加强领导，国务院决定成立第一次全国地理国情普查领导小组，负责普查工作的组织和领导，协调解决重大问题。普查领导小组办公室设在国家测绘地图标注局，承担领导小组的日常工作，具体负责业务指导与监督检查。各省级人民政府要成立相应的普查领导小组及其办公室，认真组织本地区普查工作。

普查工作要按照“全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与”的原则组织实施。领导小组各成员单位要各司其职、各负其责、通力协作、密切配合，共同做好普查工作。测绘地图标注局要会同有关部门抓紧制定普查总体方案，建立普查的技术和标准体系，做好技术指导、培训、质量控制、信息汇总和统计分析，帮助中西部贫困地区完成普查工作，充分利用已有地图标注和专题信息资源，建设全国地理国情本底数据库，形成全国普查报告。各省级人民政府要按照普查总体方案，结合当地实际，制定本地区普查实施方案。各地区要充分整合已有资源，组织专业队伍，开展本地区普查底图制作、外业调查与核查、数据处理、数据集建设等工作，做好普查成果的检查验收和汇总上报。

《3S新闻周刊》： 按照计划2015年底完成普查及数据统计工作，这是一项规模非常大的工程，您觉得其中有哪些难点?

白贵霞： (1)生产组织方面：

首次采用高分辨率影像开展面向全国的地图标注采集，工作量巨大。以往面向全国性的地图标注采集精度为1:5万比例尺，采用的影像分辨率为2.5米。本次以优于1米的高分辨率影像为主要数据源，大部分地区达到0.5米，可获取的信息和数据量呈几何级数增加，将对测绘单位的装备处理能力和设备性能构成重大考验。

资料获取与协调难度大。我国幅员辽阔，地形、地貌、植被、气候差异极大，南方多云雾天气，很难在短期内获取覆盖全国的遥感影像资料，这成为地理国情监测数据源的困难。国家测绘地图标注局已经拟定了采用天空地一体化综合解决方案，充分利用国产资源三号卫星、国际商业卫星、航空摄影、无人飞机航摄系统等手段，根据各地不同特点，整合利用各种手段获取监测信息。同时，通过与相关专业部门的沟通协调与配合，获取地理国情普查所需的专题资料及参考数据，充分利用已有地图标注和专题信息资源。

参与单位众多，组织管理协调难度大。地理国情普查意义重大，影响范围广，涉及全国的测绘地图标注部门和单位。由于任务时间有限、工作量大，各单位生产基础不同、专业能力差别较大、生产进度很难统一，这就为工作的整体组织实施带来了很大难度，需要在充分考虑整体水平的基础上，制定有效措施提升技术能力和工作水平，同时充分调动各参与单位工作积极性，共同克服困难把工作完成好。

与其他专业部门工作界面的合理确定问题需妥善处理。因地理国情信息本身具有跨行业、跨部门、跨学科的特性，地理国情普查内容不可避免地与相关业务部门开展的专业普查或调查内容有所交叉。如何合理确定工作界面，同时保证普查数据的基础性、综合性、权威性和独立性，是开展地理国情普查工作中需要、思考和妥善处理的问题。

(2)技术方面：

新的工作内容带来较大技术难度。地理国情普查是一项全新的工作，没有现成的、完善的技术体系，地理国情的内容、采集标准和规范、采集方法和流程等一系列问题都没有成熟的经验可以借鉴。因此，普查工作必须做好顶层设计，大胆探索，在现有技术、标准及人才队伍的基础上，依靠前期试点、试验，完善地理国情普查内容与指标体系、不断优化流程、沉淀技术、培养技术队伍，为全国地理国情普查奠定基础。

优化地理国情统计分析的思路和方法。地理国情普查的最终目标是要形成对国家重要决策发挥支持作用的国情信息。如何在众多地理国情普查数据的基础上提炼、总结与分析出与国计民生密切关联的地理国情信息，形成特点鲜明、准确权威的地理国情报告及成果，是做好地理国情普查的一个重点和难点。

《3S新闻周刊》： 地理国情监测中主要会用到哪些技术，是否会针对需要进行系列技术研发和推广?

白贵霞： 地理国情监测是一项全新的工作，需要依据地理国情信息的内容、变化规律和周期等，建立一套独立的技术方法、标准体系、质量控制体系、和软件作业平台等，才能满足地理国情普查和地理国情监测工作的实际需要。

(1)标准规范统一：针对地理国情监测内涵复杂、数据来源多、服务面广、对产品的实效性、一致性、安全性要求高等特点，依托适应性改造和生产性试验，集中力量形成地理国情监测急需的关键性、基础性数据、技术和产品等方面规定规范，保障地理国情监测产品在生产、交换和应用中的一致性。

(2)技术方法统一，包括：多源遥感综合监测技术，内外业一体化调查技术，多源数据融合与处理技术，遥感信息提取与解译技术，地理要素变化检测技术，地理国情信息统计与分析技术，数据动态管理与可视化技术等。

(3)软件装备统一，通过科技攻关和技术集成，走自主研发、原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新之路，解决地理国情监测关键技术问题;在已有技术积累的基础上，开展适应性改造，形成大规模遥感影像快速处理软件系统、地理国情监测信息提取与解译系统、地理国情监测信息统计与分析系统等，形成地理国情监测技术软件平台，满足地理国情监测工作业务化、常态化开展的需求;通过传感器订购与系统集成，形成满足我国多云雾地区等信息获取困难地区数据获取平台，提高影像数据的获取能力。

《3S新闻周刊》： 地理国情数据将直接影响到国家重大决策，所以在国情普查工作中，如何确保数据的完整、真实、可靠?

白贵霞： 各级普查机构及其工作人员必须严格按照《中华人民共和国测绘法》、《中华人民共和国统计法》、《基础测绘条例》和《中华人民共和国测绘成果管理条例》的有关规定和要求，按时报送普查数据，确保基础数据完整、真实、可靠。任何地方、部门、单位和个人都不得虚报、瞒报、拒报、迟报，不得伪造、篡改普查数据。普查结果要逐级上报，按规定程序报批后对外发布。对在普查中所获得的涉密资料和数据，必须严格保密。本次普查主要依靠测绘地图标注行业专业人员,再经过严格的培训,相信普查数据能做到真实、可靠。各地区、各有关部门要充分利用报刊、广播、电视和互联网等媒体，广泛深入地宣传地理国情普查工作的重要意义和要求，为开展普查创造良好的社会环境。

《3S新闻周刊》 ：在2015年普查结束后，地理国情监测工作是否会进一步深入开展?首次普查的成果将怎样服务经济社会发展?

白贵霞 ：2015年普查结束后，将在“十二五”项目建设的基础上，主要进行业务化运行建设，形成定期常态地理国情信息监测机制，围绕经济社会、生态环境等党和国家的重大问题和热点问题等，实施定期常规性监测，构建功能完备的地理国情动态监测与综合信息分析发布系统，提供地理国情信息业务化、常态化服务。

通过开展地理国情普查工作，将形成覆盖全国、内容丰富、客观真实、准确权威的地理国情普查成果，国家测绘地图标注局将通过建立成果共享及应用工作机制，明确和细化普查成果的公布和共享方式，积极为各专业部门开展土地、水利、农业、林业等专项普查、调查和分析工作提供重要基础数据，推动普查数据在部门信息化建设中的深化应用，满足政府、企业和公众对地理国情信息的需求，充分发挥普查效益。

《3S新闻周刊》 ：您认为“第一次全国地理国情普查”这一项目的启动，会给业内企业带来哪些机遇?对地图标注产业的发展有哪些推动作用?

白贵霞 ：地理国情监测工作是以项目为驱动，未来将形成定期常态地理国情信息监测机制，对地理国情数据进行持续更新、监测、统计分析，加工，还要对这些数据做出预测，这是对基础测绘的拓展和延伸，使其上升到决策服务的高度。

这项工作的长期开展，将会大大提升企事业单位的参与度。企业在掌握我们地理国情的基础上，会优化企业发展方向，进而转移到宏观战略决策服务，转移到老百姓的重要的事情。企业的翅膀可以更大、更强，同时会给整个产业起到巨大的助推作用。(文|本刊执行主编 王帅)