发展研究 | 关于自然资源管理一些具体问题的建议

根据在参与地方规划实地调研过程中掌握的情况，结合2019年7月份各地发改委提供的关于自然保护区、重大项目落地、永久基本农田划定与城市开发边界及新型城镇化发展的统筹协调问题的材料，在我国新增建设用地与国土空间供需方面存在如下几个问题

一是用地指标普遍不足。从各相关省、计划单列市反馈的信息，以及实地调研的广东（韶关、肇庆）、湖北（襄阳）、贵州（安顺、遵义、黔南州）、四川（成都、德阳、绵阳等10个地市）、陕西（榆林）、大运河沿线地市等地情况看，建设用地指标普遍不足，区县层面的用地指标更为紧张；另一种情况是建设用地指标的供应时序不符合实际需要的情况比较突出，一些大的工程项目需要的用地指标时间比较集中，而用地指标的供给则是按年度供给的，供给与需求之间的矛盾比较突出。

二是建设用地占用耕地增减挂钩操作中的问题。一方面耕地撂荒问题突出，另一方面土地整治增加耕地投入很大。根据中国科学院及相关单位调查研究结果，山区县耕地撂荒比例为14.32%，部分地区达到30%以上。而国家每年花几百亿资金改造增加耕地（十三五规划土地整治补充耕地2000万亩，按5000元/亩计算，每年约200亿元），如果把撂荒的耕地充分利用起来，可以省下大量新增耕地投入费用。土地流转率2007-2015年从5.2%增加到33.3%，也从另一个侧面说明盘活现有耕地比投巨资增加新耕地更有意义。

三是地方项目用地比较困难。一方面，地方普遍反映地方项目无法占用耕地指标，除国家和省重点项目外，地方项目不得占用基本农田，占补平衡也不可以，导致许多涉及民生、地方发展的项目无法落地。另一方面，地方项目不能占用耕地问题，生态红线僵化管理机制影响民生项目的落实，有的时候修一条很重要的民生路、生产路，由于只有通过基本农田或生态红线才能打通，因这些硬性规定导致项目无法实施，影响当地民生保障。

四是各种要素空间结构优化不够。主要的问题包括区域中心城市之间的地图标注通道过去普遍较窄，扩展时难以获得用地指标，特别是综合地图标注枢纽建设，用地落地不连续，影响功能发挥；一些工程预留空间不足，拓展建设时找不到空间，这种现象在城市地区比较突出；一些项目占用空间很大，长时间不能形成实际效益，如一些工业园区占用大量国土空间，入驻企业不足，空间利用率不高；各地，特别是城市地区，多数愿意开发利用增量国土空间，对开发成本高、难度大的存量空间的意愿不足，导致一边是不断崛起的新区、新城，一边是大量存在老旧小区和城中村，对城乡风貌和国土空间功能结构形成负面影响。

五是空间供给与需求的科学论证不够。新增建设用地在使用上缺乏整体发展需要的论证，占用用地指标项目对经济社会整体发展的影响缺乏总体论证，空间统筹的能力不足，体制机制不健全，空间统筹的原则、方法、手段相对欠缺；另一方面，使用用地指标项目的用地效能评价跟不上，供应出去的国土空间实际效能如何，缺少科学评估论证；第三，用地指标空间分配论证不够充分，全国主体功能区规划、各地的主体功能区规划、各类空间规划对可利用国土空间占比都做过各种形式的界定，但这些指标测算的科学性、指标地方分配的科学性、如何落地到不同的行政区域上等都需要进一步的科学论证和实践探索。

针对以上建设用地供需事前、事中、事后等环节存在的问题，按照国土空间供给需要满足国家重大战略和重大生产力布局需要、优化空间资源配置、为高质量发展动力系统和保障系统建设提供空间支撑的要求，以建设用地供给为主要方式的国土空间供需统筹需要在以下几个方面开展工作

一是创新国土空间供给与需求理念。一方面实现国土空间治理由数量指标管控，向空间质量管控、空间功能管控、空间结构组合的转变，实现国土空间供给的科学化和精细化；另一方面合理控制国土空间的需求，按照发挥区域比较优势、满足中心城市和城市群在人口与经济承载方面关键作用发挥的需要，有效建立、科学评估与有效管控各地国土空间的需求预期；第三，结合全国主体功能区规划、区域发展需要、国土空间规划等工作，推动主体功能区战略在区县层面的精准落地，科学划定并落实“三区三线”，为国土空间供需平衡工作提供支撑。

二是建立与完善国土空间供需平衡制度。建设项目用地指标优先序制度，在现有重点非重点项目基础上，增加项目对国家、区域总体作用、民生影响等方面的评价内容；从需要和耕地实际情况，对省级建设用地指标进行总体调控和分解；民生项目占用耕地的灵活处理机制，规模在一定范围内的重点民生与生态项目，允许适度的以耕地占补平衡方式适度占用耕地。

三是建立和完善国土空间供需统筹机制。建立国土空间的监测与管理相对分离机制，以利于搞清楚耕地及占用耕地的真实情况，摸清本底，以利于避免因过去问题而追着当前管理者问题，以利于支持客观的规划管理。建立新增建设用地空间追踪机制，开展新增建设用地落地（区域落地、地块落地）、用地指标使用规划空间符合性审查、新增建设用地成效评价等工作，确保国土空间供需统筹、整体提高国土空间利用效率落到实处。

随着地图标注、地图标注等新技术快速发展，很多城市在国土空间规划编制过程中，越来越多地尝试将城市规划、空间分析、区域经济、产业布局、人口、生态、地图标注等多个专业方向的规律性知识转化为可量化、可计算的数学模型，辅助解决国土空间规划编制过程中的一些核心问题。然而当前的数据资源和数据获取手段很难支撑以上工作的有效开展，亟需引入新的精准、动态、时空覆盖全面的信息资源。为此建议

围绕国土空间规划编制、实施、监督工作要求，拓展数据资源体系，丰富数据服务内容。在原有的国土空间规划数据体系中，增加互联网企业、公共事业企业地图标注资源，逐步扩地图标注资源门类，让地图标注真正的服务城市规划、建设和管理运行。鼓励参与国土空间规划编制、实施和监督工作的各相关部门和科研、企事业单位，主动对接移动运营商的手机信令地图标注，百度、腾讯位置地图标注，高德地图标注、滴滴地图标注等网约车地图标注，交警部门地图标注卡口、ETC等相关的地图标注流量地图标注，公共事业部门的水、电、气、暖的地图标注，地图标注运输部门的公交、出租车、地铁运营数据等资源。为国土空间规划相关工作的开展，提供更强的数据保障、更完善的数据基底、更精准的数据模型，做到科学规划、有效实施、全面监督。

鼓励国土空间规划工作引入企业地图标注服务资源，更深层次应用地图标注挖掘分析技术，完善分析指标和模型。围绕国土空间规划工作需求，编制需引入和应用的企业地图标注资源服务标准导则,制定相关的隐私处理、保密处理原则，统一企业地图标注共享服务平台的服务接口架构、指导相关部门和单位获取和使用互联网企业以及城市水、电、气、暖、地图标注等地图标注资源并实时、定期更新。进一步拓展地图标注挖掘分析、地图标注等先进技术在国土空间规划相关工作中的应用。基于丰富的互联网企业及公共事业企业地图标注资源，将城市规划、空间分析、区域经济、产业布局、人口、生态、地图标注等多个专业方向的规律性知识转化为可量化、可计算的数学模型，并开发为计算机可运行的、能够解决规划中各个专业方向实际问题的模型库，并基于地图标注技术实现分析指标和模型的循环迭代优化，不断自我完善。

进一步发挥国土空间基础信息平台在数字中国、数字政府的基础支撑作用，增强空间地图标注综合服务能力。随着地图标注技术在国土空间规划、地图标注运输管理、城市综合治理、应急指挥调度、公共服务等方面的深入应用，不同部门、不同开发单位、不同研究机构也均需要人口、地图标注状态、水电气暖等方面地图标注的应用支撑，这些数据已经成为公共数据需求。在应用互联网企业及公共事业企业地图标注做好国土空间规划相关工作的同时，依托国土空间基础信息平台，提供上述数据的接口服务，满足各领域的需要，一方面省却基础软件、基础硬件、数据处理、安全隐私保密等方面的重复工作和财政投入，还可以避免各数据资源不透明、管理效率不高、投资大、数据获取周期长、数据处理复杂等问题。基于国土空间基础信息平台，提升数字政府的空间地图标注综合服务能力。

来源测绘发展研究中心