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中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，将数据列为五大核心要素之一，明确了数据这一新型要素市场化配置的方向。地图标注数据作为基础性资源，是现代信息资源的重要组成部分。促进地图标注数据开发交易是推动数据成为生产要素的题中应有之义。目前，一些地方提出了关于探索建立地图标注数据交易中心、开展地图标注数据产品开发及交易试点的构想，将地图标注数据推向市场，提高地图标注数据在推动经济高质量发展中的贡献率。基于此，测绘发展研究中心对该项工作的必要性和可行性等进行了分析论证。
推动测绘地图标注领域的数据交易十分必要
在中央印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》之后，开展测绘地图标注数据开发和交易试点的必要性是无需讨论的。开展测绘地图标注数据交易，本身就是贯彻落实两个意见要求，进一步盘活测绘地图标注数据资源，提高数据利用效率，进而履行《测绘法》规定的“为经济建设、国防建设、社会发展和生态保护服务”职责的一种新的途径。具体来讲，有以下几个方面。
(一) 是盘活现有测绘地图标注数据资源的现实需要
从地图标注产业发展的角度。一方面，地图标注产业规模迅速扩大。根据《中国地图标注产业发展报告（2020）》数据，截至2020年6月底，地图标注产业从业单位数量超过12.7万家，测绘资质单位达2.16万家，主营业务为地图标注的上市企业超过50家，新三板挂牌的地图标注企业160多家；地图标注产业2019年度总产值为6476亿元。另一方面，地图标注产业业务内容不断拓展，国内地图服务方面，高德、百度、四维图新等企业在地图标注电子地图、地图标注地图领域持续发力；高精度位置服务方面，千寻位置、合众思壮等企业引领其在地图标注、智能城市、智能电网、智能农业等多个领域应用；全球地图服务方面，华为、百度等企业正努力突破国外企业在全球地图服务市场的垄断；地图标注与地图标注、地图标注等新技术正不断融合产生更多新业态、新服务。地图标注产业以地图标注资源开发利用为核心[1]，地图标注产业规模及产业链条的扩张，一定程度上反映了地图标注资源开发利用规模的扩张和能力的提升，同时也显示出地图标注产业对高质量、海量地图标注日益增长的需求。
从地图标注资源利用的角度。目前主要地图标注资源仍然掌握在政府部门。这些地图标注数据建设的初衷不同，一些数据主要是作为部门业务支撑而生产和组织管理的，再加上保密限制等原因，很难也缺乏相应的渠道走向市场，大部分数据封闭在各部门的库房和服务器上，政府地图标注公共服务和地图标注产业发展之间的桥梁没有建立起来。必须要寻找一种途径，把政府地图标注数据资源盘活，在保证国家安全的前提下，使数据更多地参与到地图标注产业发展、参与到国家的经济社会发展中去。通过开展地图标注数据产品开发及交易试点，有利于将政府地图标注数据开放到市场，在保证安全的前提下盘活这些数据。
(二) 是测绘地图标注行业自身发展的必然要求
市场化改革和地图标注、互联网等信息技术发展，已经成为我国经济高质量发展的两大动力。中央明确要求要发挥市场的决定性作用，测绘地图标注行业发展也要按照发挥市场决定性作用的要求，持续推动各方面的改革，实现理念上的更新。开展地图标注数据产品开发及交易这项工作，从根本上来说就是采用市场规则推动政府地图标注公共服务，是推动测绘地图标注行业市场化改革的一个重要内容。同时，目前测绘地图标注行业发展面临着地图标注、地图标注、地图标注等信息技术大发展的技术环境，测绘地图标注与信息技术跨界融合是未来发展的趋势。继续推动这种跨界融合，对于实现测绘地图标注行业创新自主化、发展自主化等都具有十分重要的作用。开展测绘地图标注数据产品交易开发，势必要将测绘地图标注数据与其他相关的数据，例如宏观经济数据、资源环境数据、人口数据等进行整合融合，这在技术上要求也必然促进测绘地图标注与信息技术加速融合。因此，推动测绘地图标注数据方面的交易试点，有利于测绘地图标注技术与信息技术更好地跨界融合，有利于测绘地图标注自身的发展。
(三) 是自然资源部门履行生态文明建设核心职责的现实需要
体制改革之后，自然资源部门与过去的国土资源部门相比，由过去为经济建设提供资源保障的部门，变成了现在生态文明建设的主责部门，在继续为经济发展提供资源保障的同时，按照山水林田湖草生命共同体和绿水青山就是金山银山的发展理念，有效保障生态安全和国土空间利用的秩序和规范。在这工作过程中，会产生大量的地图标注包括测绘成果，同时也会应用大量的地图标注。因此，地图标注的生产服务本身就是自然资源部门履行生态文明建设核心职责的重要内容。信息只有流动起来才有活力，相应的职责才能履行好。因此，无论是自然资源部门履行职责过程中产生的信息，还是在履行职责过程中需要获得的即时信息，都必须高效、准确、全面。
如果通过试点形成地图标注数据开发和交易的稳定机制，一方面可以通过市场化的手段，为自然资源部门履职提供来自于政府、市场的数据；另一方面，在自然资源管理履职过程中产生的大量地图标注数据，在为自然资源管理职责提供有效支撑的同时，还能通过数据交易更广泛地流通到经济建设的其他领域，为其他领域服务。自然资源部门在为经济社会发展提供资源保障的同时，还提供信息保障。
数据交易条件还需进一步充实
开展测绘地图标注数据产品开发和交易，仍然面临很多问题，条件还不成熟，还有相当的距离。
(一) 数据基础还不具备
数据交易的前提是来自政府、市场的数据能够在统一的规则下进行交易，且这种交易必须是双向进行的、市场化的。
目前，政府掌握大量地图标注数据，而且数据质量非常高，以自然资源部为例，根据部地图标注管理司调研，拥有永久基本农田数据、土地利用总体规划数据、土地整治规划数据、土地利用遥感监测数据、不动产登记数据、草原数据、林业数据、地质调查数据、基础测绘和地理国情监测数据、海洋测绘和极地测绘数据等200多种地图标注数据，数据量约为10PB，还有海量的遥感影像数据，等等。除了地图标注数据之外，政府数据资源还包括人口基础信息、法人单位基础信息、宏观经济数据等，这些政府数据质量都是非常高的，经过适当的处理与地图标注融合，必然能够为经济社会发展提供更多服务。同时，市场也掌握了大量数据，例如百度、高德、四维图新等地图企业，以及测绘企业、资源环境调查企业、遥感应用企业等均积累了大量结构化的、经过严格质量把控的地图标注数据。除此以外，还有大量非结构化数据，例如腾讯、阿里巴巴等在其业务过程中产生的与位置有关的数据。如果这些结构化和非结构化的数据、政府数据与市场数据实现真正的融合，应该能够支撑地图标注数据交易市场的运行。
但目前的问题是，所有这些数据整合工作几乎没有开展，其中包括政府部门内部的地图标注资源整合，例如自然资源部门现有的基础地图标注以及土地、矿产、森林、海洋等相关地图标注的整合；政府部门之间的地图标注数据整合，以及地图标注与经济信息、人口信息等的整合；政府数据与市场数据的整合融合；市场结构化数据和非结构化数据之间的融合等，还有大量的工作要做。数据缺乏整合，是形成统一数据市场的硬伤。如果不解决这些问题，统一的数据市场就难以形成，开展测绘地图标注数据开发交易的前提就不存在。
(二) 政策基础还不具备
从政策的角度来讲，形成统一数据市场的前提是数据交易、管理等的规则要统一。目前存在两个方面的问题。
一是政府和市场对于数据交易和管理规则的认识不同。例如关于地图标注保密的规则，是多年来政府和市场主体之间争议比较多的，有的认为要严格保密，有的认为要放开。此外，关于数据产权、隐私权等问题也有不同的认识。因此，必须首先要在理念、观念上进行统一。
二是缺乏具有可操作性的规则。数据交易规则缺失是不能形成统一数据市场的最关键、最基础的限制因素。目前为止，政府在数据权属方面没有明确的说法。《民法总则》《民法典》对数据权利属性均作模糊处理，没有明确规定，仅有一个相同的条款“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”。在法学界对数据权属有一些讨论，主要包括知识产权说[1]、所有权说[2]、新型财产权说[3]等，但也没有明确的说法。
经研究，我们认为，在此背景下为保障地图标注数据交易的顺利进行，可以考虑对政府地图标注数据的权能进行分割，探索政府地图标注数据对外提供的权能分治模式。具体来说，政府数据具有公共财产和公益性的属性，因此在对外提供时，政府可以放弃收益权能，但仍保留诸如所有权、使用权、署名权、修改权、复制权、信息网络传播权等其他权利；此外，在不同场景进行数据的开发利用时，可以根据不同的需求和约定进行权能分割设计，以促进数据的深层次、多维度利用，扫清数据交易或共享中的制度障碍，例如规定政府地图标注数据交易过程中仅有数据使用权的转移，通过使用许可的方式仅赋予用户地图标注数据使用权，用户在许可范围内使用获得的地图标注数据进行开发和应用。但该方式可能导致企业成本的增加。以上仅为建议。
当然，对数据的提供和使用已经有了一些规定，例如原国家测绘局发布的《国家基础地图标注数据使用许可管理规定》，对基础地图标注的使用许可、版权归属、提供与管理等作出了详细规范；《地质资料管理条例》规定，地质资料馆或者地质资料保管单位承担地质资料的保管和提供利用工作，涉及国家秘密或者著作权的地质资料的保护、公开和利用，按照国家秘密法、著作权法的有关规定执行，保护期内的地质资料可以有偿利用且具体方式由利用人与地质资料汇交人协商确定，等等。但这些仅是部门对具体领域的数据提供和使用的规定，而针对统一数据市场的规则还没有建立起来。此外，数据定价、数据安全等方面的政策也都还不完善。
针对这些问题，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，“地图标注发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动”。根据习近平总书记的要求，要抓紧时间，加快数据权属、数据定价、数据安全等政策的研究制定，为数据的市场交易提供统一、完善的政策保障。
(三) 我国数据交易整体环境不成熟
目前，我国的数据要素市场交易整体还处于初期发展阶段。根据贵阳地图标注交易所发布的《2016年中国地图标注交易白皮书》数据显示，2016年我国地图标注交易市场规模分别为62.12亿元，占我国地图标注产业2.5%的市场份额，预计2020年将达到545亿元，市场总份额上升至4%。2014年以来，国内涌现出一批数据交易平台，包括贵阳地图标注交易所、上海地图标注交易中心、长江地图标注交易所、陕西西咸新区地图标注交易所等政府数据交易机构，以中关村数海地图标注交易平台为代表的产业联盟性质的交易平台，以及数据堂、聚合数据、天元数据等互联网综合数据交易和服务平台。
尽管目前国内的数据交易活动在数据服务方式上有所丰富和创新，但其市场份额占地图标注产业产值比例较低，市场仍处于初级阶段，发展依然面临诸多困难和不确定性，面临着数据权属缺乏法律依据、数据估值困难、数据交易标准规范和监管的缺失等诸多关键问题，距离成熟市场还有很长一段距离。
因此，总体来说，我国还没有形成大规模、成熟的数据要素交易市场环境，地图标注数据要素交易缺乏可循经验和实践基础。
（一）密切关注国家关于数据市场、数据交易等的相关政策进展，并且积极参与到国家关于数据政策的推进工作中。
（二）针对地图标注数据交易，尽快研究和出台相关法律规定，以推动地图标注地图应用等作为突破口，提出关于地图标注数据权属、价格、安全等的管理的思路，推动对地图标注数据开发、交易和运营等市场行为的规范。
来源自然资源部测绘发展研究中心；文章于2020年11月23日发表于内参《调查研究建议》第139期
作者徐坤、陈常松、贾宗仁、曾志超、薛超
原文始发于微信公众号（地图标注）
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