专栏 | 2020年,国土空间规划发生了什么

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2020年马上就过去了。

如果说2019年是国土空间规划元年,2020年则是国土空间规划攻坚年。

今天,本号决定再从构建国土空间规划体系角度,简要梳理2020年从中央到地方各层级,在构建国土空间规划体系上所取得的重要进展,以供参考。

需说明的是,这篇文章所指的构建国土空间规划体系,主要是指中央和地方对国土空间规划体系的顶层设计,“五级三类”国土空间规划的编制,以及构建规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系等四个子体系。

一、规划体系顶层设计

2020年,在2019年国家已基本完成国土空间规划体系顶层设计基础上,部分省份相继出台关于中央18号文的实施意见,对本级国土空间规划体系进行顶层设计。

截至2020年12月29日,我国除了港澳台之外的31个省级行政区,在2020年这一年出台关于中央18号文的实施意见的有青海、黑龙江、北京、云南、河南、上海、四川、贵州、山西、浙江、海南、湖南、重庆、陕西、新疆等15个省级行政区。加上2019年已出台实施意见的省份,我国31个省级行政区中已有23个出台实施意见,基本完成了各自省级层面国土空间规划体系顶层设计。

余下8个尚未出台实施意见的省级行政区,即广东、天津、内蒙古、辽宁、西藏、甘肃、宁夏、安徽等,已有个别省份比如广东,在其2020年全省国土空间规划工作要点中,提出2020年要制定出台实施意见。

此外,2020年有部分地州市出台本级国土空间规划体系顶层设计文件,比如山东省聊城市,浙江省宁波市,云南省红河州、德宏州,四川省成都市、乐山市、遂宁市、巴中市,广西壮族自治区柳州市等。

关于地方出台的国土空间规划体系顶层设计文件,若想索取参阅,详见本号此前发布的文章《这里有17份国土空间规划顶层设计文件》。

 

二、“五级三类”规划编制

 

尽管中央18号文提出到2020年,基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,各地出台的实施意见和相关文件也大多遵照这一时间节点,但是2020年以来因为新冠肺炎疫情等一系列原因,这一时间节点不得不延后至明年9月,详见《国土空间规划编制,最新时间表这么定》。

也因此,自然资源部为了加快推进全国国土空间规划编制工作,决定从今年10月22日开始,以每半个月一次的频率召开国土空间规划编制工作推进视频会。

2020年11月24日,自然资源部发布《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》,明确提出

各地要抓紧统筹推进省以下各级国土空间规划编制,确保2021年三季度前基本完成县级以上国土空间总体规划编制报批工作。

目前在国家层面,按照自然资源部国土空间规划局此前召开的城镇开发边界试划研究工作部署会披露的消息,《全国国土空间规划纲要(2020—2035年)》,将计划于2020年底前争取上报,并拟于2021年第一季度报党中央、国务院审定。

省级国土空间规划层面,2020年以来并未有一个省级国土空间规划公示公布。不过,根据公开消息可知,云南、江苏、浙江、重庆、内蒙古等多个省市区,国土空间总体规划已经进入内部征求意见并向专家咨询阶段。按照上述工作部署会披露的消息,省级国土空间规划计划于明年6月底前完成审批。

市级国土空间规划层面,2020年以来除了广西防城港市公示其国土空间总体规划中期成果外,截至2020年12月29日并未见其他市级国土空间规划进行公示。虽然这一年市级国土空间总体规划公示很少,但是在市级国土空间专项规划方面,已有多个诸如成都市公园城市绿地系统规划、大连市城镇体系规划、南昌市域综合交通规划等此类市级国土空间专项规划公示。

值得一提的是,澳门今年9月公示了首部法定城市总体规划草案,详见《澳门首部城市总体规划草案出炉》。

县级国土空间规划层面,2020年以来已有上海市浦东新区国土空间总体规划公布,新疆的拟建新星市、阿拉尔市、昆玉市等多个县级市公示了总体规划。同时,广西上思县、江西进贤县、安徽郎溪县等多个县公示中期方案或初步方案。

乡镇级国土空间规划层面,2020年以来可知上海不仅已有多个镇国土空间总体规划公示,也有与镇总体规划同属于单元规划层次的多个主城区单元规划公示。北京及其他省份,2020年以来也有多个乡镇级国土空间规划公示,在此不详细例举。

在国土空间专项规划编制方面,2020年以来已有四川省宜宾三江新区国土空间规划、浙江省四大都市区之一金义都市区国土空间规划都已获批;长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划、上海自贸区临港新片区国土空间总体规划,以及内蒙古阿拉善高新区国土空间总体规划、长春国家农业高新区国土空间总体规划等此类特定区域专项规划公示。此外,也有海南三亚市五个区国土空间乡村振兴专项规划等此类规划公示。

在国土空间保护类专项规划中,全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划、海南热带雨林国家公园规划、北京市浅山区保护规划等此类规划,以及天津、徐州、太原、临清等多个城市也公示了历史文化保护类专项规划。

在详细规划编制方面,2020年以来,无论是城镇开发边界内的控制性详细规划,还是城镇开发边界外的村庄规划都已有大量规划公示公布。其中,最受关注的是,今年8月公布的首都功能核心区控制性详细规划,以及今年初公布的河北雄安新区启动区、起步区控制性详细规划等。

三、规划编制审批体系

 

2020年是国土空间规划编制审批攻坚年。从年初开始,浙江、广东、四川、云南等多个省份,就印发本年度国土空间规划工作要点,将2020年视为规划攻坚年。

国家层面,2020年以来自然资源部陆续发布“双评价”指南、省级国土空间规划编制指南、市级国土空间总体规划编制指南、国土空间用地用海分类指南等一系列编制技术文件,为各级各类国土空间规划编制提供技术支撑。

与此同时,自然资源部今年内出台的《关于加强国土空间规划监督管理的通知》《关于进一步做好村庄规划工作的意见》等文件,也对规划编制审批提了要求。特别是前一份通知提出的“规划编制实行编制单位终身负责制”,引起国土空间规划从业者高度关注和热议,详见《规划终身负责制真的来了》。

此外,自然资源部国土空间规划局负责起草的《国土空间规划管理办法》,将为国土空间规划编制审批提供法规依据,该办法可能会在明年出台。

地方层面,大部分地方在国土空间规划编制审批上,主要依据国家和地方出台的与规划编制有关的政策文件。2020年以来,湖北省出台了全省国土空间规划编制与实施的若干措施,江西省出台了《江西省国土空间专项规划编制目录清单管理办法(试行)》,杭州市出台了《关于对国土空间规划编制实行计划管理的通知》,玉溪市出台了《玉溪市国土空间规划管理办法(试行)》等。

浙江省在2020年国土空间规划工作要点中,提出制定国土空间规划编制审批办法;广东在2020年国土空间规划工作要点中,提出研究起草省级国土空间规划编制目录清单及统筹管理制度,研究制定市县规划编制审查要点;四川省在2020年“规划攻坚年”实施行动方案中,提出构建国土空间规划审查报批制度,并已印发省级新区国土空间规划审查程序和审查重点文件。

在详细规划编制审批方面,可知海南省已出台《海南省村庄规划编制审批办法》,武汉市按照新要求修订了《武汉市控制性详细规划管理暂行规定》。

除了法规政策类文件,不少地方也出台编制技术类文件,为各地规划编制提供技术支撑。

 

四、规划实施监督体系

 

国家层面,在构建规划实施监督体系上,2020年5月出台了《关于加强国土空间规划监督管理的通知》,对规划实施监管提出了若干充分体现“严起来”的新规定。

据自然资源部国土空间规划局局长张兵在中国风景园林学会2020年会上介绍,今年也已出台《关于开展现行国审城市国土空间规划体检评估工作的通知》。

此外,今年出台的《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》,以及土地管理法实施条例修订草案也涉及到国土空间规划实施监督内容。

地方层面,前述提及湖北出台全省国土空间规划编制与实施的若干措施,安徽出台关于加强国土空间规划监督管理有关事项的通知,玉溪市出台的本市国土空间规划管理办法,均涉及到规划实施监管内容。同时,浙江、广东等省份在各自2020年国土空间规划工作要点中,提出研究制定本省国土空间规划实施监管、定期评估、动态调整等管理政策文件。东莞市出台的《东莞市控制性详细规划调整管理办法》,北京市出台了《北京市战略留白用地管理办法》,也涉及到规划实施管理内容。详见《安徽要求规划编制单位落实终身负责制》。

2020年也是国土空间规划过渡之年,自然资源部出台了《关于做好近期国土空间规划有关工作的通知》,对地方在新国土空间规划批准实施前使用新增建设用地进行指导规范。不少省份出台了过渡期规划实施管理方面的政策文件。

2020年以来,根据自然资源部关于以“多规合一”为基础,推进规划用地“多审合一”、“多证合一”的改革部署,不少地方自然资源主管部门也出台了相关通知。

按照自然资源部关于建立国土空间规划“一张图”实施监督信息系统的要求,截至目前已知四川省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统已上线运行,广东、山东、江西等多个省份“一张图”系统也已通过验收,不少城市“一张图”系统或已上线运行或已通过验收,为今后各地国土空间规划实施监督提供技术支持。

 

五、规划法规政策体系

 

2020年以来,国家层面在法律法规体系构建上,最重要的进展是新修订的土地管理法实施条例草案公开征求意见,并且首次增设国土空间规划专章。对照国家实施条例修订草案,不少地方今年也制定地方土地管理条例,并且大多数也在条例中增设国土空间规划专章,详见《修订土地管理条例,增设国土空间规划专章》。

据自然资源部国土空间规划局局长张兵介绍,目前国家《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》以及前文提及的《国土空间规划管理办法》都在制定中。

2020年这一年,地方在国土空间规划立法上,最重要的进展是《大连市国土空间规划条例》获表决通过,并很快将于2021年1月起实施,详见《明年1月起施行,全国首个国土空间规划条例》。

与此同时,郑州、宁波等城市今年内均已公示各自国土空间规划条例草案,而湖南正在制定省级国土空间规划条例,浙江、广东等省份在2020年国土空间规划工作要点中,也都提及今年要制定省级国土空间规划条例。

2020年以来,在国土空间规划政策体系构建上,国家层面的重要进展前文已提及。至于地方上的重要进展,除了前文提及地方已出台的重要政策文件,还有就是江西、浙江、新疆等省份出台在国土空间规划中统筹划定三条控制线的实施意见。

2020年地方出台的国土空间规划重要政策文件,值得关注的还有云南出台《关于规范国土空间规划市场行为的通知》,江苏出台《关于加强国土空间规划行业管理的通知》等,详见《防止国土空间规划编制项目烂尾,云南将建立规划编制救援制度》《国土空间规划编制的“红与黑”》。

2020年这一年,地方上还出台了其他国土空间规划政策文件,在此不再介绍。

 

六、规划技术标准体系

2020年这一年,在国土空间规划技术标准体系构建上,不论是国家层面还是地方上都取得了重要进展。

开年之初,自然资源部就发布了《资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价指南(试行)》《省级国土空间规划编制指南(试行)》,下半年又先后发布了《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》,在技术标准体系构建上成就有目共睹。

同时,根据《2020年度自然资源标准制修订工作计划》,2020年拟申请报批的9项国土空间规划技术标准中,《国土空间规划城市体检评估规程》《社区生活圈规划技术指南》《国土空间规划城市设计指南》《城区范围确定标准》等4项标准均已公开征求意见。详见《国土空间规划城区范围确定标准来了》。

地方层面,2020年以来可知广东省印发了《广东省国土空间规划数据治理指南》《广东省资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价技术指引》,江苏省印发了《江苏省市县国土空间总体规划编制指南》,河北省印发了市县国土空间总体规划编制导则和乡镇国土空间总体规划编制导则,北京市印发了乡镇国土空间规划编制导则等,此外湖北十堰市出台了《十堰市国土空间规划技术规定》等。

在国土空间详细规划技术标准体系构建上,2020年这一年出台的相关技术标准,大多都是村庄规划编制技术文件,比如云南、新疆、安徽、海南、福建、江苏、青海等省份今年印发的村规编制导则或指南。至于城镇开发边界内的控制性详细规划,主要依据原城乡规划领域的控制性详细规划编制技术标准。

广东、浙江、云南等省份,在各自2020年国土空间规划工作要点中,提出要制定完善各级国土空间总体规划和国土空间详细规划技术规程和标准体系。

此外,在国土空间专项规划技术规程方面,国家林业草原局已批准发布了《国家公园总体规划技术规程》。

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