互联网地图整治大幕拉开

法治周末见习记者李含

“导航准备就绪，全程34.5公里，大约需要40分钟……”对于准备出行的人来说，类似的手机导航提示语是再熟悉不过的了。高德地图标注、百度地图标注、腾讯地图标注……随着智能手机的普及，地图标注类APP应用为人们提供了越来越多的便利。

3月9日，国家测绘地理信息局发布《关于注销中国软件[0.00% 资金 研报]与技术服务股份有限公司等20家单位甲级测绘资质的公示》，称根据相关测绘法律法规，拟注销一批单位的测绘甲级资质，其中，网易有道、美斯恩等多家互联网公司的甲级测绘资质或将被注销。

为何此次被注销资质的互联网企业如此之多？对国内的相关公司来说，是否意味着出现一个大市场？

注销理由各不相同

在国家测绘地理信息局的公示中，附有一份《注销甲级测绘资质单位公示意见表》(以下简称“意见表”)，详细列出了被注销甲级测绘资质单位的名称、资质证书编号、注销依据。

法治周末记者就这20家单位被注销的资质进行查询，发现有15家单位被注销的是互联网地图标注服务测绘资质，且这15家单位均为从事信息技术的互联网公司，其中不乏图盟科技、网易有道、拉手网、美斯恩、千橡网景(人人网)等知名企业。

美斯恩是MSN、Bing或Windows Live Messenger等服务在中国的签约实体。有观点认为，如果美斯恩的互联网地图标注服务甲级测绘资质不再延续，或将会影响必应地图标注在国内的使用；同时，网易有道也因同样的原因或将失去互联网地图标注服务甲级测绘资质，不过，目前网易有道已经不再直接提供地图标注服务。

至于这些单位资质被注销的理由，意见表中的“注销依据”一栏表明有三种：“测绘资质证书有效期满未延续”“测绘资质证书所载各专业范围均不再符合法定条件”“测绘资质单位申请注销的”。

为了了解更加详细的情况，法治周末记者致电国测局进行询问。国测局相关工作人员告诉法治周末记者，虽然被注销资质的单位多为互联网公司，但此次行动并非针对互联网地图标注服务领域的。

“由于这一批测绘资质证书统一于2014年12月31日到期，需要进行测绘资质复审换证，因此国测局在2014年7月便启动了相关工作。此次注销一些单位的相关测绘资质，是因为这些单位在测绘资质复审换证过程中，出现了依法应当注销资质的情况，即意见表中‘注销依据’所列的三种情况。”国测局工作人员表示。

随后，国测局工作人员向法治周末记者解释：“有些单位直到上报复审换证材料的截止日期时，都未能提供相关材料；或者虽然按照要求提交了复审换证的材料，但相关材料不符合《测绘资质管理规定》和《测绘资质分级标准》两份文件中有关申请甲级测绘资质标准的要求；也有些单位因其自身原因，主动向国测局提出申请注销其资质。”

“互联网企业的甲级测绘资质被注销，测绘资质单位申请注销这种情况，大多是由于企业业务转型造成的。一些互联网企业原本开展互联网地图标注服务，因而申请了相关资质；在其业务转型后，可能不再继续提供相关的互联网地图标注服务，这个资质对其就没有意义了。”国测局工作人员说，“但如果企业开展与互联网地图标注服务有关的业务，必须取得相应资质方可。”

导航电子地图标注制作资质“最值钱”

“我国对地图标注测绘资质采用了强制许可的方式，企业如果想要从事地图标注测绘业务，必须要取得相应级别的测绘资质证书。”北京邮电大学互联网治理与法律研究中心主任李欲晓教授告诉法治周末记者。

李欲晓介绍，根据《测绘资质管理规定》，测绘资质的专业范围划分为10种，每种测绘资质的获得都要达到一定的标准；每种测绘资质内部，还会依据不同标准进行分级，最多存在着甲、乙、丙、丁4个不同级别。

“测绘资质标准分为通用标准和专业标准两部分，无论申请哪种测绘资质，都需要首先符合通用标准，同时满足不同测绘专业特殊需要的专业标准。”李欲晓说。

某互联网地图标注公司政策研究专员李静(化名)告诉法治周末记者，配合着《测绘资质管理规定》，《测绘资质分级标准》中对于不同测绘资质、不同资质级别需要满足哪些条件，都有着详细的说明，主要会从公司量级、仪器设备、从业人员的数量和资质、办公场所、保密设施、管理制度、作业能力等多个方面进行衡量。

在法律规定的这10种测绘资质中，李静表示，与互联网地图标注服务有关的资质，主要是“导航电子地图标注制作”和“互联网地图标注服务”两项；而这两项资质，尤其又以导航电子地图标注制作资质“最值钱”。

“之所以说导航电子地图标注制作这个资质最值钱，是因为只有拥有这个资质后，才可以进行实地测绘来采集地图标注信息点的基础数据，并以此完成电子地图标注的制作。在全国范围内，这项资质只有12家单位获得，其中包括大家熟悉的高德地图标注、四维地图标注等公司。而且这项资质目前已经停止颁发，短期内不会再增加资质单位了。”李静说。

最基础的电子地图标注数据才是真正命脉

相比之下，互联网地图标注服务资质的权限范围就要小很多。李静解释，这项资质是面向所有开展互联网地图标注相关服务的企业发放的，拥有这项资质并不能开展实地测绘、信息采集、电子地图标注制作工作，而只能在已经制作完成的电子地图标注基础上，进行相关应用及服务的开发、运营。

法治周末记者在国测局网站上公开的名单上查询到，包括此次被注销资质的15家单位在内，全国拥有甲级互联网地图标注服务测绘资质的单位，共计166家。

“虽然拥有互联网地图标注服务资质的单位很多，但这些单位要想开展互联网地图标注服务，都必须从拥有导航电子地图标注制作的那12家单位获得最基础的电子地图标注数据。而这一现状，也就导致了互联网地图标注服务行业的很多资本运作。”李静说，“阿里收购高德地图标注、腾讯入股四维、百度收购长地万方，都是冲着这些企业的导航电子地图标注制作资质去的，希望能参与到电子地图标注制作、基础数据采集中来。”

李静表示，就目前国内拥有导航电子地图标注制作资质的12家单位来看，高德地图标注与四维地图标注是最具实力、市场占有率最大的两家公司，大量不具备导航电子地图标注制作资质的互联网地图标注服务提供商，都需要调用这两家公司的基础地图标注数据，二者的互联网地图标注调用量占比在2009年甚至一度高达90%。

“而随着BAT几家大型互联网企业纷纷布局，互联网地图标注行业的竞争才刚刚开始。”李静说。

高德联合创始人、资深副总裁姜德荣就曾公开表示，对于互联网地图标注厂商来说，底层数据才是真正的命脉；没有数据，再好的服务也出不来。

李静感慨：“导航电子地图标注制作资质就跟出租车牌照一样，承载着重大的价值。”

国家安全、行政权力、行业利益需平衡

尽管在我国，互联网地图标注服务的开展需要以获得相应测绘资质为前提，但行业中仍然存在着大量需要重视的问题。

李欲晓提醒，在我国开展互联网地图标注服务，除了需要注意是否具有相应的测绘资质证书和专业经营条件外，还需要注意是否包含涉及国家安全、敏感内容的禁止信息，是否侵犯他人隐私，是否涉嫌从事包括垄断、侵犯他人商业秘密等行为在内的不正当经营等问题。

法治周末记者了解到，早在2008年4月，国测局便联合外交部、公安部、工信部等八个部委，首次在全国范围内展开针对互联网地图标注和地理信息服务违法违规行为的专项治理行动，重点整治错绘我国国界线、行政区域界线，擅自发布重要地理标志信息，标注地理信息位置涉密等问题。在当时，谷歌地图标注被专家点名为“整治难点”。

2014年2月，国测局开展“问题地图标注”专项治理，重点清查互联网上出售或提供涉密地图标注、上传标注涉密或敏感地理信息等违法违规行为，遏制网上地理信息泄密现象，进一步规范地图标注上广告登载和商业标注行为。

“互联网地图标注信息标注不当，如将军事基地、监狱、基站、战备道路等一些涉及国家秘密的信息在地图标注上标注，可能危害国家安全；地理位置服务信息，往往属于用户的个人隐私信息范畴，电子地图标注的精细显示和街景拍摄都可能会侵犯公民的信息权益，谷歌地图标注已经因此问题在多个国家受到司法、行政处罚。”李欲晓说，“目前互联网地图标注服务行业主要是由于几大巨头组成，通过利用价格优势、垄断地位进行恶意竞争，窃取商业秘密等问题，也是需要警惕的。”

李欲晓还谈到了互联网地图标注服务中的企业注意义务：“针对用户对互联网地图标注信息进行标注的行为，企业应当尽到应有的审查注意义务，首先要确保用户标注信息不涉及到国家安全、军事设施和秘密等信息，其次要保证用户所标注信息的准确性。”

另外，李欲晓对于互联网地图标注服务行业的市场监管审批流程，也提出了自己的看法：“关于互联网地图标注产品审批的阶段和审查方式的选择，是事前审核还是事中、事后监管，这涉及到国家安全、行政权力、行业利益三者的平衡。如何在权衡各方的基础上，更好地简政放权、给企业更大的发展空间和机会，需要进一步的考量。”

李欲晓认为，为了保障互联网地图标注服务行业未来的发展，需要解决好以下几个方面的问题：加快完善互联网地图标注服务监管的立法，依法对互联网地图标注服务行业进行监管；优化行业监管方式，在保障个人信息安全和国家安全利益的前提下，促进互联网地图标注服务产业的健康发展；加强行业组织建设，发挥行业组织的自律作用，推进互联网地理信息资源的开放共享和合理使用，促进中小企业的发展和互联网地图标注服务市场完善；保护知识产权，鼓励技术与服务创新，强化诚信责任意识，推动产业服务升级转化，提升服务质量。

互联网地图标注是如何出炉的

法治周末见习记者李含

互联网地图标注服务行业专业人士王刚(化名)告诉法治周末记者，制作电子地图标注需要大量的地面数据，这些数据都要通过人工去实地测绘、采集：“工作人员会拿着相关设备，通过车辆行进或者步行，一边实时定位、一边记录路线和地面信息点。在将这些最基础的地面数据收集完成后，还会有人专门对照采集来的信息进行核实，进行相关地图标注信息的精确录入。”

“地图标注测绘不仅服务于民，还涉及到很多国家安全的问题，因而我国对于地图标注测绘以及衍生的相关服务，有着严格的监管，其中有很多常人不知道的政策红线和雷区。”王刚说，“首先，从宏观上来看，《公开地图标注内容表示补充规定(试行)》中明确要求，公开地图标注位置精度不得高于50米。而具体到实地测绘、采集数据的过程中，还有很多规则要遵守。”

王刚在接受采访时表示，地面采集信息时，会遇到各种各样的突发情况：“最经常发生的，就是在一些军事管理区等涉密地点，卫兵会对采集数据的工作人员进行检查等，是为了防范某些不法分子利用采集的数据进行间谍活动。我们在采集一些数据前，都会提前跟当地政府机关进行报备，不过由于军队有着一整套独立的管理体系，有时候还是会发生一些误会，需要进行沟通才能解决。

王刚介绍，除了军事领域外，像大型水利设施、电力设施、通信设施、石油和燃气设施等，以及一些涉密机关单位、桥梁的限高限重和坡度、重要隧道的高度和宽度、甚至公路的路面铺设材料属性等，涉及这些内容的数据信息都是限制的，这些要求在《公开地图标注内容表示补充规定(试行)》中也都有着明确的规定。

“对于这些涉密信息，采集单位内部首先会有专人负责进行处理，该删除的删除、该模糊处理的要打上马赛克。有时候我们在互联网地图标注上看见某一区域周围都有详细的建筑物等信息标识，就它是一片空白，说明这个地方涉及到敏感信息，被处理过了。”王刚说。

而在内部进行过处理后，还需要将地图标注内容提交给国家测绘地理信息局，由国测局的专家再进行审核，从而确保所有不应出现的内容都被处理掉了。

王刚坦言：“如果国测局的专家发现地图标注内容中仍然有未处理掉的敏感信息，就会发回相关单位重新修改地图标注数据，这个后果是很严重的。”

在通过这道事前审查关后，仍然不能掉以轻心。王刚表示，在电子地图标注上线后，国测局如果发现已经上线的互联网地图标注服务中存在敏感信息需要删除的，服务提供方应当在24小时内解决掉相关问题。

“这种情况，多数发生在用户在地图标注服务中上传某些敏感信息。现在多数互联网地图标注都可以做到用户上传、更新地图标注数据、纠错等功能，有些用户会将自己出行拍摄的照片、记录的出行地点等信息，标注在互联网地图标注上，这些信息很可能就会有涉密或者敏感内容在其中，比如某些涉密机关单位、军事设施的位置等，一旦发现，都要及时删除。”王刚说。

而除了涉及国家安全的一些敏感信息外，用户隐私往往也是互联网地图标注服务中需要着重解决的问题。

王刚介绍，目前很多互联网地图标注服务都推出了街景功能。街景功能在上街拍摄时，会涉及到人脸、车牌等个人隐私信息，都需要进行处理。

“当街景数据拍摄采集完成后，系统中会有图像识别技术，先对人脸、车牌等内容进行自动识别并模糊处理；在这之后，还会有专人对街景进行人工审查，标识出可能涉及个人隐私的内容，进行删除；如果经过这两道程序，还遗漏有未删除的内容涉及用户隐私，在相关服务上线、使用过程中，可以通过用户反馈、举报的方式进行删除。”王刚说。

王刚表示，看似一张简单的电子地图标注，实际上包含了海量信息，并且由于这些信息的重要性，让互联网地图标注行业受到重重监管；但这样的监管在保障国家安全的同时，也在一定程度上影响了行业创新和发展。

王刚举例说道：“比如基于精确地图标注衍生的无人驾驶技术，在我国现有的监管模式下，推广应用就十分困难——无人驾驶技术对于地图标注的精确度要求达到1厘米，而我国对于电子地图标注的精确度仅仅放开到50米，这是远远不够的；没有放开对桥梁限高、限重、坡度，隧道宽度、高度等数据的采集、公开显示，也会让无人驾驶技术无法实现。”

某互联网地图标注公司政策研究专员李静(化名)也谈道，像国外发展如火如荼的“众包地图标注”(用户以个人力量提交数据、参与到地图标注信息的采集中)，在我国目前的监管政策下来看，也并不实际。

“国外如waze、Sensewhere、Open StreetMap等通过用户上传内容制作而成的地图标注，放在我国就会带来监管上的难题——监管部门无暇顾及海量用户上传的的内容是否合规，而相关企业也会面临沉重的审核压力。”李静说。

甚至在目前已经开放的互联网地图标注服务领域，我国也有着自己的国情。

“出于国家安全的考虑，我国所有电子地图标注数据中的地理坐标(即经纬度)都通过一套保密算法进行了偏移处理，让地图标注上的地理坐标与实际的地理坐标存在偏移。如果要将地图标注上的地理坐标与实际地理坐标对应上，就需要通过纠偏算法来恢复。”王刚向法治周末记者介绍。

这种做法的依据，是国测局于2007年发布的《关于导航电子地图标注管理有关规定的通知》，其中第三条写到：“公开出版、展示和使用的导航电子地图标注……送国家测绘局指定的机构进行空间位置的保密技术处理。”

王刚表示，这样“处理”的结果，就会让一些并不知情、没有纠偏算法的国外互联网地图标注服务和应用在中国“水土不服”：“在使用这些服务时，由于是基于GPS卫星定位所获得的实际地理坐标，你就会发现你根据GPS定位所处的位置，并不能对应到地图标注上的相应位置——有时候一栋建筑物会出现在地图标注上的一条河里，有时候你开车会从别人的屋顶上‘穿过’。”

王刚认为，政策监管往往都是落后于技术发展的，如何在权衡国家安全、行业发展、用户权益三者关系的基础上，找到互联网地图标注服务的未来之路，需要更多人来关注这个领域，来献计献策。